促进中国非常规天然气资源开发的政策思考-【zixun】

发布时间：2021-10-12 17:16:46 阅读：次来源：护头厂家

促进中国非常规天然气资源开发的政策思考

摘要：为加快推进中国非常规天然气开发利用的步伐，在借鉴美国成功经验的基础上，归纳了中国非常规天然气资源开发现状，分析了中国非常规天然气资源潜力与前景，结果认为：未来10～20年，中国非常规天然气产量将显著增长，成为全国天然气储量、产量增长的主要来源之一，对保障全国天然气供应将起到日益重要的作用。同时指出了中国非常规天然气开发面临的问题与挑战：①过去的垄断体制不利于资源开发市场方兴未艾的竞争；②非常规天然气矿权问题突出，监管政策明显滞后；③财税扶持政策不完善，不利于页岩气开发；④缺乏核心技术体系，技术瓶颈突出；⑤天然气价格偏低，制约非常规气开发利用；⑥管网建设滞后，缺乏公平入网机制；⑦基础工作薄弱，资源情况不清楚；⑧环境约束明显，环境保护任务艰巨。最后提出了相关政策思考和建议：①深化改革，稳步有序放开上游市场，强化市场监管；②明确页岩气新矿种地位，实行一级管理；③落实好现行扶持政策，调整完善优惠政策体系；④加强关键技术研发，尽快突破技术瓶颈；⑤加强基础工作，制定规范和标准；⑥加强国际合作与交流，加快产业化示范区建设；⑦未雨绸缪，加强非常规天然气开发的环境保护；③加强管网等基础设施建设，促进非常规天然气开发利用；⑨深化气价改革，不断完善天然气价格形成机制。

关键词：中国；非常规天然气；开发现状；资源潜力；发展前景；问题与挑战；政策建议

近年来，世界非常规天然气资源备受关注。美国非常规天然气开发获得了巨大成功，其储量、产量快速增长，已成为该国天然气供应的重要来源之一。这给世界能源格局带来了深刻影响。我国非常规天然气资源丰富，潜力巨大。借鉴国外非常规天然气开发的成功经验，结合具体国情，研究制定促进我国非常规天然气开发的政策和措施，对于大力开发利用非常规天然气、优化能源结构、降低碳排放量、增强国内能源供应保障能力，都具有十分重要的意义。

1 美国非常规天然气开发概况及其成功经验

美国非常规天然气资源丰富，致密砂岩气、煤层气、页岩气的资源量约占全球同类非常规天然气总资源量的四分之一[1]，是世界非常规天然气开发得最早、最成功的国家，许多技术、政策和经验都值得借鉴和参考。

1.1 美国非常规天然气开发概况

20世纪80年代以来，在政策激励、技术进步和市场需求的共同推动下，美国非常规天然气开发获得了较快发展。近10年，美国非常规天然气产量持续快速增长，扭转了其大量进口LNG的被动局面，基本实现了天然气消费的自给自足，增强了其国家能源安全的可靠性。

据统计，1980年，美国非常规天然气产量不足100×108m3，其中，煤层气产量不足1.0×108m3，页岩气产量约25×108m3。2000年，美国非常规天然气产量已达1500×108m3，约占全美天然气总产量的27%，其中煤层气产量为400×108m3、页岩气产量为110×108m3[2]。2010年，美国非常规天然气产量超过3700×108m3，约占全美天然气总产量的60.6%，其中煤层气550×108m3、页岩气1378×108m3、致密砂岩气1800×108m3左右(2008年为1757×108m3 [3])。其间页岩气产量增长尤为迅速，2000年美国页岩气产量仅110×108m3，2010年则增至1378×108m3[2]，10年增长了近12.6倍。

据美国能源信息署(EIA)预测，2035年美国天然气总产量的74%将来自于非常规天然气的贡献，在充分开发利用国内非常规天然气资源的前提下，2035年美国天然气消费对外依存度仅6%，否则将达到65%[4]。

1.2 美国非常规天然气开发的成功经验

1.2.1开放市场准入，充分市场竞争

开放的市场竞争环境和健全的市场监管为美国非常规天然气开发提供了良好的制度保障。美国非常规天然气开发市场是开放的，准入门槛较低，可谓“自由出入”，充分发挥了市场竞争机制，形成了大中小企业并存发展的市场竞争格局，极大地促进了其非常规天然气开发。据统计，美国从事页岩气开发及提供工程技术服务的公司超过6000家。从某种意义上讲，美国页岩气开发是由中小公司搞起来的。中小企业发挥自身优势，积极投资非常规油气资源开发，大胆创新，往往率先在关键技术上取得突破，极大地推进了其非常规天然气的开发进程。例如，丹文公司是一家中小型能源企业，率先在Barnett页岩气开发中采用了水平井压裂增产技术工艺，将美国页岩气开发推向了一个全新的发展高度[5]。

1.2.2解除价格管制，直接财政补贴

1978年11月美国联邦政府出台了天然气政策法案(NGPA)，取消了对包括非常规气在内的天然气井口价格管制，由市场供需双方自主确定天然气价格。这在根本上消除了包括非常规气在内的天然气开发禁锢，为非常规天然气开发利用提供了基本的市场原动力。

1980—2002年，美国联邦政府通过颁布《能源以外获利法案》第29条款(Section 29 Tax Credit)，提出了对煤层气、页岩气、水溶气开发进行直接财政补贴的方案。最初，每桶油当量产量补贴3美元，相当于每立方米天然气补贴1.81美分。随后，根据经济形势变化和通货膨胀情况，不断调整补贴标准，最高补贴达到相当于每立方米天然气补贴4.95美分。补贴政策最终截止于2002年底，此时非常规气开发已经具备了较强的市场竞争力。另外，一些州政府也制定了相应的税收减免政策，降低了开发风险和成本，极大地促进了非常规天然气开发。

1.2.3支持技术攻关，推动技术创新

1978年以来，美国联邦政府设立专项资金用于非常规天然气开发关键技术攻关和基础研究，并鼓励科技研发。美国能源部仅1978—1982年就出资3000万美元资助煤层气开发技术研发；1978—1992年，用于页岩气技术研发的费用达到1.37亿美元。一些半官方机构，如天然气研究所(GRI)也积极支持非常规气技术研发。经过多年探索攻关，美国已形成一套先进有效的页岩气开采技术，主要包括实验分析测试技术、水平井钻完井技术、多段压裂增产技术等。这些先进技术的大规模推广应用，大幅提高了单井产量，大大降低了成本，实现了页岩气的低成本、高效益开发。

1.2.4发达的天然气管网，开放公平的入网机制

经过多年发展，美国形成了相对健全的天然气市场体系，建成了相对完善的天然气管网和城市供气网络。据统计，截至2009年底，美国仅州际天然气管网长度就接近36×104km，如再加上各州内的管线，则总长度近100×104km，主干线、联络线及各种支线可谓四通八达，直接通到各气田、气井场、集气站等，大大减少了非常规气开发在末端环节的前期投入，降低了市场风险，迅速实现了页岩气、煤层气开发的市场化和商品化。而且按照美国联邦能源监管委员会有关规定，所有管线对包括非常规天然气在内的各种天然气都是开放的，实行公平入网机制。

2 中国非常规天然气开发现状与发展前景

中国煤层气、致密砂岩气开发始于20世纪80年代初。经过近30年的实践和探索，中国非常规天然气勘探开发取得了一定成绩，相继获得了一系列重大发现，建成了相当规模的产能，成为全国天然气生产供应中不可或缺的重要部分。

2.1 中国非常规天然气资源开发现状

统计显示，截至2009年底，已探明非常规天然气地质储量2.1×1012m3，约占全国探明天然气总地质储量的24%。2009年，全国非常规天然气产量为266×108m3，约占当年全国天然气总产量的30%，其中地面开采煤层气10.1×108m3、致密砂岩气256×108m3。

中国煤层气开发起步较早，始于20世纪80年代初，但长期受体制、资金、技术、政策和市场条件等因素的制约，煤层气开发进展缓慢。近年来，国家相继出台了一系列煤层气开发优惠扶持政策，如煤层气生产补贴0.2元/m3、煤层气发电补贴0.25元/kWh[6]。在扶持政策的推动下，煤层气产业呈现了较快发展的态势。截至2010年底，全国累计探明煤层气地质储量达2734×108m3[7]，主要分布在沁水盆地、鄂尔多斯盆地等地区，发现了沁南、鄂东等煤层气田，建成了煤层气产能35×108m3，2010年地面开采煤层气产量为15.1×108m3。煤矿瓦斯抽采也发展较快，抽采量年均增长28%，2010年达到65×108m3。

国家重视煤层气开发技术研究，先后支持成立了“煤矿瓦斯治理国家工程研究中心”、“中联煤层气国家工程研究中心”，并在“大型油气田与煤层气开发”等国家重大科技专项中设立了系列煤层气开发科技研发项目，支持煤层气地面勘探开发、煤矿瓦斯治理关键技术攻关等。中国煤层气抽采的科技水平不断提高，初步形成了行之有效的配套技术和方法，形成了一系列具有自主知识产权的煤层气开发技术体系，基本掌握了煤层气地质评价与选区技术、羽状水平井开发技术、排采技术、实验室测试技术等。

近10年来，随着“三低”(低渗透、低孔隙度、低丰度)油气藏开发技术的不断进步，中国致密天然气(产层主要是致密砂岩和火山岩)开发获得较快发展，陆续发现了一批大型致密气田，储量、产量不断增长。截至2009年底，全国累计探明致密天然气地质储量达1.9279×1012m3，主要分布在鄂尔多斯盆地、四川盆地、吐哈盆地、松辽盆地深层等，发现了苏里格、子洲-米脂、广安、合川及徐深等大型致密气田，年产能达到300×108m3。2009年，全国致密气产量为256×108m3，占当年全国天然气总产量的30%；2010年，全国致密气产能达400×108m3，产量约300×108m3。经过多年探索，中国形成了一整套颇具特色的致密气勘探开发技术体系，包括储层预测及含气性预测、气藏描述、直井压裂、水平井、丛式井等技术，初步形成了滚动开发、井间接替、井网优化等有效的致密气藏开发配套工艺和技术。

中国页岩气开发刚刚起步，一方面正在全国范围内开展页岩气资源潜力调查与评价工作，另一方面也同时在一些重点盆地和地区进行页岩气勘探开发先导性试验。近年来，国土资源部先后组织开展了四川、重庆、安徽等重点地区页岩气资源调查研究工作，并首次对全国页岩气资源潜力进行了系统评价，初步认识了资源“家底”并优选出有利地区。在调查评价的基础上，国土资源部设置了一批页岩气探矿权，引入竞争机制，通过招标出让方式，促进商业性页岩气开发。目前，已完成第一轮页岩气探矿权招标出让工作。相关石油企业在四川盆地及其周缘、鄂尔多斯盆地、辽东凹陷等进行页岩气勘探工作，先后完成了数十口地质参数井、探井等，实施了15口页岩气直井压裂试气，其中9口井见气。第一口页岩气水平井——威201-H1已完钻并完成压裂开始试采。值得注意的是，鄂尔多斯盆地陆相页岩气勘探也取得了突破，已有4口直井压裂出气，获得工业气流[8]。为促进页岩气勘探开发关键技术研发，2010年中华人民共和国国家发展和改革委员会国家能源局(以下简称国家能源局)成立了国家页岩气研发(实验)中心。目前的研究成果表明：我国已初步掌握了页岩气直井压裂技术，并证实了我国具有较好的页岩气开发前景。

2.2 中国非常规天然气资源潜力与前景

中国非常规天然气资源丰富，开发利用程度低，潜力巨大。只要政策得当、技术到位，中国非常规天然气开发前景广阔，将改变传统能源格局。

2.2.1非常规天然气资源潜力分析

1) 煤层气。据新一轮全国油气资源评价结果，全国埋深2000m以浅的煤层气地质资源量达36.8×1012m3，其中可采资源量为10.87×1012m3[9]。中国煤层气资源分布较广泛，主要集中在中、西部地区大型含气盆地(群)。其中，资源量超过1×1012m3的盆地(群)有9个，即鄂尔多斯、沁水、准噶尔、滇东黔西、二连、吐哈、塔里木、天山和海拉尔，合计地质资源量达31×1012m3、合计可采资源量为9.3×1012m3，分别占全国总量的84.1%和85.8%。截至2010年底，全国煤层气资源的探明程度约0.7%，开发利用程度更低，尚处于勘探开发初期。

2) 致密气。据新一轮全国油气资源评价结果，全国重点盆地和地区致密气资源量达11.95×1012m3[10]。如考虑新发现、新层系和新认识，则综合认为，全国致密气资源量应远超过12×1012m3。主要分布在鄂尔多斯、四川、吐哈、准噶尔等盆地及东部深层断陷盆地。截至2010年底，全国致密气的探明程度约16.7%，采收率不足50%，比全国常规天然气储量采收率低约20个百分点，开发利用程度较低，总体处于早期勘探开发阶段。其中，鄂尔多斯盆地苏里格气田，面积达4.0×104km2，致密砂岩气资源量为4.0×1012m3，探明率约15%，四川盆地上三叠统须家河组气藏致密砂岩气资源量为3.36×1012m3，探明率仅12%。

3) 页岩气。据国外学者评估，中国页岩气地质资源量约为100×1012m3。据国内学者估算，重点盆地和地区页岩气可采资源量为26×1012m3[11]，如采收率按照20%计，地质资源量则达130×1012m3。据国土资源部油气资源战略研究中心初步估算，我国页岩气地质资源量达155×1012m3，可采资源量约31×1012m3。主要分布在南方古生界海相富有机质页岩地层和北方湖相、海陆交互相的富有机质泥岩地层当中。其中，四川盆地及其周缘地区、中下扬子地区、鄂尔多斯盆地、沁水盆地、准噶尔盆地、渤海湾盆地、松辽盆地等将是我国页岩气勘探开发的主战场。

2.2.2非常规天然气开发前景预测

在应对全球气候变化、发展低碳经济的背景下，随着油气资源管理体制改革的不断深入和开发政策的不断完善，天然气需求增长日趋强劲，非常规天然气产业将迅猛发展，其储量、产量将高速增长。基于相关前提条件(①中国经济继续保持较快增长；②能源结构不断优化、清洁能源比例不断增加；③深化改革、放开市场、加强监管；④逐步解除气价管制)，对未来10～20年中国非常规天然气产量进行了预测。

初步预计，未来10～20年，非常规天然气产量将显著增长，成为全国天然气储量、产量增长的主要来源之一，对保障全国天然气供应将起到日益重要的作用。2015年全国天然气产量将达1450×108m3，其中非常规天然气产量为650×108m3，约占当年全国天然气总产量的45%；2020年全国天然气产量将达3500×108m3，其中非常规天然气产量占到66%；2030年全国天然气总产量将达到5500×108m3，其中非常规天然气产量约占70%(表1)。

同时还预计：未来我国天然气消费量将继续保持高速增长，2015年消费量将超过2500×108m3，缺口为950×108m3，对外依存度为38%；2020年天然气消费量将达4000×108m3，缺口为500×108m3，对外依存度为12.5%；2030年，天然气产量将能够基本能满足国内消费需要，类似于目前美国的情况。

3 中国非常规天然气开发面临的问题与挑战

尽管中国非常规天然气开发已有一定的积累，取得了一定成绩，但与资源丰富程度相比，其巨大潜力远没有得到发挥，较之于国外的巨大成功和丰富经验，我们还面临诸多问题和挑战，严重制约着非常规天然气资源的开发利用。

3.1 过去的垄断体制不利于资源开发市场方兴未艾的竞争

长期以来，我国的油气资源勘探开发实行的都是国有垄断经营的体制，这既是客观事实也是当今现实，其形成原因相当复杂，此不赘述。这种体制在相当长的一段时期内，对于保证国家能源安全确实是必要的，国有三大石油国内公司都做出过重大贡献。但随着社会主义市场经济的深入推进，油气专属经营权的存在，可能会将一些有实力、有条件的企业挡在市场之外，资源开发市场方兴未艾的竞争难以推展，市场配置资源的作用没有得到有效发挥。这是一个“躲不开、绕不过”的体制机制问题，需要勇气和智慧去解决。因此，对于非常规天然气的开发，一方面要继续发挥三大石油公司的主导作用，同时，在严格市场准入条件的前提下，也应当允许一些具备条件的其他国有、民营企业以独资、合作等方式进入非常规天然气开发领域，共同加快和推进中国非常规天然气开发利用的进程。

3.2 非常规天然气矿权问题突出，监管政策明显滞后

实践表明，非常规天然气矿业权问题突出，监管政策滞后，已经影响了非常规天然气开发及其管理。页岩气的矿种归属就是一个问题，究竟是作为一种天然气，参照天然气条例来管理，还是作为一种类似于煤层气的单独新矿种，目前尚不明确。多种非常规油气资源空间分布时常出现伴生、共生，相应的矿业权设置容易出现重叠和交叉。如鄂尔多斯盆地富含煤、石油、天然气、煤层气、页岩气等多种能源资源，而对不同能源资源分别单独设置矿业权，普遍出现了矿权重叠现象，存在开采冲突。

监管政策的制定和出台滞后。目前，第一轮页岩气探矿权招标已完成，但其矿种地位不确定，没有建立相应的探矿权退还机制，直接影响了后续的页岩气勘查开采监管。而且，通过行政合同的方式实施对页岩气勘查开发的监管，也仅是权宜之计。

3.3 财税扶持政策不完善，不利于页岩气开发

尽管我国已经出台了一系列税费优惠政策，鼓励非常规天然气资源的开发利用，包括免征煤层气资源税，减免探矿权、采矿权使用费以及煤层气开发补贴等政策，但对页岩气、超低渗透致密砂岩气的开发，目前仍缺乏有效的政策支持，不利于尚在“孕育”中的中国页岩气产业科学、健康、有序发展。

3.4 缺乏核心技术体系，技术瓶颈突出

关键技术的缺乏已成为制约中国非常规天然气开发的一大瓶颈。一方面，尚未形成符合中国地质特点的非常规天然气评价技术和方法，例如页岩气地质选区与资源评价方法、低煤阶煤层气勘探技术等；另一方面，缺乏非常规天然气勘探开发关键技术工艺，包括实验分析测试技术、水平井钻完井和多段压裂、环保型压裂液等技术，例如，页岩含气性测试技术就是关乎中国页岩气资源评价和勘探开发进程的一项关键技术，目前我们尚不掌握。

3.5 天然气价格偏低，制约非常规气开发利用

目前，国内天然气价格形成机制不合理，主要采用政府指导价格，实质为政府定价机制，没有反映市场实际供需关系。总体上，目前国内天然气价格较低，明显低于进口天然气价格和替代能源产品价格。气价偏低，导致了天然气利用效率低下，不利于资源节约型和环境友好型社会的建设。非常规天然气开发早期，成本普遍较高，过低的天然气价格，会极大挫伤开发商投资的积极性，不利于非常规天然气开发利用。如果气价上不去，无利可图，非常规气乃至整个天然气产业都将难以长足发展。

3.6 管网建设滞后，缺乏公平入网机制

近年来，中国天然气管网建设迅速发展，但与美国相比，中国天然气管网建设差距仍然较大，而且国外通行的“产、输分离”的运营方式在我国还没有推行。中国天然气管网、储气库等基础设施建设滞后，制约着非常规天然气开发利用和产业发展。一方面，中国非常规天然气资源地相对较偏僻，离大市场较远，交通条件差，基础设施不健全、不配套，具有无管网、无市场、无道路的“三无”特点；而另一方面，对于临近管网、具备输送条件的地区，由于尚未建立公平、公开入网的机制，生产的非常规气无法进入管网，不能经济有效运达市场，大大增加了中间环节成本，同样制约了非常规天然开发利用。

3.7 基础工作薄弱，资源情况不清楚

1) 公益性、基础性调查评价工作相对薄弱，导致对非常规天然气的资源潜力认识不清楚。没有开展全国致密砂岩气资源评价专项工作，致密砂岩气资源情况至今仍不清楚。尽管全国范围页岩气资源潜力调查评价专项工作已经启动，但因启动晚、投入少、力度小，富有机质页(泥)岩的规模、分布及含气性等基础性问题尚没有解决，资源量计算缺乏相对权威的数据。

2) 非常规天然气技术标准和规范的研究制定滞后，不利于及时及早开展相应的监管工作。比如，由于没有统一的界定参数和标准，难以区分和认定致密砂岩气。

3.8 环境约束明显，环境保护任务艰巨

非常规天然气开发用水量大，对环境影响显著，受到环境的约束更为明显。煤层气开发需要抽排大量煤层水，对当地环境有可能会产生较大影响；致密砂岩气、页岩气开发的压裂增产措施同样也需要消耗大量水。据统计，在美国得克萨斯州Barnett页岩气田，一口水平

井一次压裂耗淡水量就达1.14×104t，在水循环使用情况下，二次压裂耗水近2.0×104t。水的问题，包括水源供给、循环使用及达标排放等，是非常规气开发中的必须面对和解决的问题，这在干旱地区尤甚。

4 促进中国非常规天然气开发的政策思考与建议

4.1 深化改革，稳步有序放开上游市场，强化市场监管

贯彻落实中央有关深化体制改革的精神和要求，积极推进油气资源管理体制改革，探索建立油气勘探开发市场准入制度，稳步有序放开油气上游市场，允许具备条件的企业有序进入油气勘探开发领域。制定油气矿业权招标项目管理办法，对所有新设油气矿业权，一律通过竞争方式向符合市场准入条件的企业出让。当前，可考虑以页岩气探矿权招标出让为试点，逐步扩大招标范围和规模，积累经验，完善政策。在此基础上，在条件具备的前提下，逐步推广到煤层气及常规油气领域，培育油气矿业权市场，有序放开上游市场，形成以大型国有企业为主体、其他企业积极参加的充满竞争的油气勘探开发市场格局。

同时，研究制定与放开市场相配套的监管政策，避免政策脱节。加强市场监管，是关系到市场化改革成败的关键之所在。研究制定油气勘查开发的监管办法——包括监管内容、范围、方式等，维护良好的市场秩序，形成科学合理、有效有序的油气资源勘探开发市场竞争格局，以促进油气资源开发。

4.2 明确页岩气新矿种地位，实行一级管理

按有关规定，研究确定页岩气新矿种，明确页岩气独立矿种的法律地位，按有别于天然气的新矿种进行页岩气矿业权管理。明确页岩气勘查开采市场准入条件，研究制定相应的准入标准，允许具备条件的国有、民营企业进入页岩气勘查开采领域。对所有新设立的页岩气矿业权，一律通过竞争方式向符合页岩气矿业权市场准入条件的企业出让。

首轮页岩气探矿权招标出让之后，在通过行政合同管理实施监管的基础上，迫切需要研究出台页岩气勘查开采监管政策，包括投入、勘查方案、矿权退还机制、环境保护等内容。

4.3 落实好现行扶持政策，调整完善优惠政策体系

继续借鉴国外成功经验，完善油气资源开发政策，参考已有的煤层气政策，抓紧出台页岩气开发扶持政策，包括资源税费减免、直接补贴、所得税减免、信贷支持、专项基金等政策，调动企业勘探开发积极性，进一步推进规模化开发。对经国家有关部门认定的致密砂岩气开发，借鉴国内外页岩气、煤层气政策，予以适当补贴和扶持。各项优惠扶持政策，需要有一个时间段或者有效期，随着非常规天然气产业发展成熟度和市场竞争力的持续提高，再伺机逐步减少直至中断扶持政策。

4.4 加强关键技术研发，尽快突破技术瓶颈

加强技术攻关，加快研发适合我国地质特点的非常规天然气勘探开发技术。着重研发针对不同类型储层的水平井和多分支井钻完井技术、多段压裂改造技术、实验分析测试技术等，实现非常规气低污染、低成本、高效益规模开发。一方面，积极学习、引进、借鉴国外先进成熟的开发技术；另一方面，要根据国内复杂地质条件，加强自主创新、自主研发，尽快突破关键技术的瓶颈，努力形成适合我国非常规天然气特点的勘探开发技术体系。

4.5 加强基础工作，制定规范和标准

1) 进一步加强非常规天然气资源地质调查与评价工作，掌握致密砂岩气、页岩气、煤层气的资源潜力及分布，优选有利地区，降低勘探开发的早期风险。当前尤其要加强页岩气资源战略调查和地质基础研究工作，认识页岩气资源状况，促进页岩气勘探开发；积极开展致密砂岩气资源调查评价，全面掌握全国致密砂岩气资源潜力。

2) 研究制定非常规天然气相关标准、规范，如页岩气储量的分级标准、评审认定规范，指导行业持续健康发展。

4.6 加强国际合作与交流，加快产业化示范区建设

坚持“以我为主”和“为我服务”的原则，广泛与国际上有实力、有技术优势的企业开展多层次、多方面的合作，包括资源合作、技术合作和服务合作等，尽快提高页岩气等的开发技术和水平。在条件成熟时，开展页岩气探矿权国际招标，吸引一流企业投资中国页岩气勘探开发。

加快页岩气、煤层气等产业化示范基地，特别是页岩气开发先导性示范区建设，积累经验，提高技术，起到行业示范作用。同时，通过非常规天然气开发产业化示范区建设，评价其经济性，为国家制定相关优惠政策提供依据。

4.7 未雨绸缪，加强非常规天然气开发的环境保护

在加强页岩气、煤层气勘探开发的同时，应加强环境保护，主要是强化水的循环利用，提高水利用率；注意对废水的净化处理，达标排放，降低对土壤、生态环境的影响；加强监管，确保资源开发与环境保护协调发展。通过强化环境保护，最大限度地减少对资源产地，特别是那些干旱缺水、生态环境脆弱地区生态环境的影响，降低对水、土壤的破坏，实现非常规资源环境友好的经济开发。

4.8 加强管网等基础设施建设，促进非常规天然气开发利用

加快天然气输送主干网和联络管网建设，逐步建成覆盖全国的天然气骨干网络，尽可能将管网延伸至各主要非常规资源开发地区，降低非常规天然气开发末端成本，提高商品化率。放开天然气入网限制，建立统一的公平入网机制，促进非常规气顺利进入管网，及时经济地运达市场。积极推进小型LNG设施建设，特别是在“三无”地区，通过小型LNG，实现商品化运作，促进非常规天然气的开发利用。

4.9 深化气价改革，不断完善天然气价格形成机制

改革现行政府定价的做法，尽快建立反映市场供求关系和替代能源价格变化的天然气价格形成机制。借鉴国际成功经验，使非常规天然气井口价格更加合理化，甚至可以放开井口价格限制和保护，实行随行就市、就地销售，促进非常规天然气开发利用。

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(本文作者：潘继平1 胡建武2 安海忠3 1.国土资源部油气资源战略研究中心；2.国家能源局石油天然气司；3.中国地质大学北京)